Contexto general
En Panamá, a pesar de los indicadores macroeconómicos, persisten las profundas desigualdades entre diferentes sectores del país, con efectos especialmente negativos sobre las poblaciones indígenas, tal como indican los datos desagregados por provincia/comarca y grupos humanos del índice de desarrollo humano (IDH) y otros indicadores disponibles en materia de salud, educación, trabajo y condiciones de vida en general, que demuestran los obstáculos para la vigencia efectiva de los derechos humanos en el país.
También es notoria la presencia de patrones de discriminación, reproducidos mediante el discurso y la acción de autoridades de gobierno, así como la existencia de visiones distintas y en conflicto sobre el desarrollo de megaproyectos privados promovidos desde el Estado, los cuales afectan el derecho al territorio reconocido en las normas de derecho internacional, la Constitución y la ley, junto a todos los derechos relacionados por el vínculo especial entre la tierra y los pueblos indígenas, el derecho a la consulta y el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades, incluso los derechos a la integridad personal, libertad individual y vida, afectados por la acción de los cuerpos de seguridad del Estado, como consecuencia del ejercicio del derecho a defender los derechos humanos mediante la organización y manifestación pública, tal como ocurrió durante las manifestaciones indígenas de 2010, 2011 y 2012.
Aunque las condiciones ambientales se deterioran para toda la población en el territorio del Estado panameño, es necesario advertir que el sostenimiento de un modelo de sobreconsumo en las áreas urbanas y semi-urbanas se realiza a costa de la explotación de las áreas rurales e indígenas, conduciendo a la desmejora de las condiciones de vida y el despojo de bienes materiales e intangibles a las poblaciones indígenas y campesinas bajo la justificación de interés nacional en la búsqueda del desarrollo y el crecimiento económico.
También es necesario contextualizar el conflicto, no como un hecho aislado temporal o espacialmente, sino como consecuencia de la implementación del Plan Puebla Panamá, actualmente Iniciativa Mesoamericana, la cual incluye la generación eléctrica como pilar de desarrollo comercial, además de otras iniciativas que han generado igualmente conflictos socioambientales, afectando a las comunidades indígenas y campesinas que habitan las riberas de los ríos con mayor potencial de uso para generación de energía.
Antecedentes
Sobre el caudal del río Tabasará se han intentado ejecutar varios proyectos hidroeléctricos: el proyecto Tabasará I desde la década de los 70 del siglo pasado; el proyecto Tabasará II vetado en 1999 y recientemente reactivado, propiedad del Consorcio Hidroeléctrico Tabasará, S.A. con una capacidad instalada de 36.8 MW, vinculado al desarrollo de proyectos mineros en la comarca Ngäbe Buglé y el proyecto hidroeléctrico Barro Blanco. Todos los proyectos han despertado el rechazo de las comunidades indígenas y campesinas del área.
Sin embargo, los conflictos a causa del desarrollo de proyectos hidroeléctricos no son nuevos ni se limitan a la cuenca del río Tabasará. Como antecedentes en la materia se pueden citar los conflictos de idéntica naturaleza por el desarrollo de los proyectos hidroeléctricos Bayano y Chan 75.
El primero, ejecutado durante la dictadura militar que gobernó de facto el país desarrollando un patrón de violaciones a los derechos humanos[1] entre 1968 y 1989, significó el reasentamiento de comunidades indígenas guna y emberá y la inundación de sus territorios ancestrales, sin que se haya logrado una adecuada compensación hasta el momento.
El segundo significó el reasentamiento de comunidades indígenas ngäbe y la inundación de sus territorios ancestrales. Ambos casos han sido presentados ante el sistema interamericano de protección de los derechos humanos[2] y han sido del conocimiento del Relator, quien ha realizado visitas in loco y comunicaciones al respecto.
Localización
El proyecto hidroeléctrico Barro Blanco está ubicado en el distrito de Tolé, provincia de Chiriquí, utilizando las aguas del río Tabasará, con efectos en el distrito de Müna, región Kädriri, comarca Ngäbe Buglé, inundando aproximadamente 10 hectáreas de territorios indígenas. El área de influencia alberga a comunidades indígenas y campesinas, tal como quedó confirmado mediante el informe de la misión de verificación.
Descripción del proyecto
Consiste en la construcción de instalaciones para de generación hidroeléctrica, con capacidad instalada de 28.56 MW, central a pie de presa y embalse con elevación de 44.91 metros sobre el nivel del río. El nivel del embalse se fijó en los 103 msnm y la coronación de la presa a 109 msnm, con aproximadamente 360 metros de longitud.
Partes involucradas
1. La empresa Generadora del Istmo, S.A. es una empresa creada para la ejecución y operación del proyecto hidroeléctrico Barro Blanco, bajo el discurso de energías limpias. Es propiedad del hondureño Luis Kafie[3] y financiada por bancos europeos como el DEG (Banco de Desarrollo Alemán) y FMO (Banco Holandés de Desarrollo)[4].
Otra empresa, el Consorcio Hidroeléctrico Tabasará II, propiedad de Felipe Virzi y Gabriel Btesh[5], conocidos miembros del poder político y económico en Panamá, busca ejecutar el proyecto Tabasará II en el mismo río.
2. El Estado, a través de la Autoridad Nacional de los Servicios Públicos, la Autoridad Nacional del Ambiente, la Policía Nacional y otros organismos de seguridad, además del apoyo político del Órgano Ejecutivo.
3. La población indígena y campesina, organizada a través del Movimiento 10 de Abril, las autoridades tradicionales de la Comarca Ngäbe Buglé, la Coordinadora para la Defensa de los Recursos Naturales y los Derechos del Pueblo Ngäbe Buglé y Campesino, junto a otras organizaciones de base.
Legislación aplicable
El otorgamiento de una concesión para generación hidroeléctrica se realiza a través de un trámite que inicia y culmina en la Autoridad Nacional de los Servicios Públicos, cumpliendo requisitos como el estudio de impacto ambiental y la concesión de agua a completarse en la Autoridad Nacional del Ambiente, además de los permisos municipales para construcción de obras civiles.
El procedimiento se centra en la Ley 41 de 1998, General de Ambiente y en decretos que reglamentan el proceso de evaluación de impacto ambiental, los cuales han cambiado 3 veces en los últimos 13 años, generando inseguridad jurídica para las poblaciones afectadas. La normativa que regula los estudios de impacto ambiental está pendiente de una nueva reforma[6] luego del reconocimiento público sobre su inefectividad para cumplir sus fines de protección. Todas las normas que han estado vigentes hasta la fecha han incluido disposiciones para asegurar la participación ciudadana, la consulta y el intercambio de información, mediante mecanismos como foros, talleres, encuestas y otros, sin embargo estos no se cumplen de buena fe por los promotores ni las autoridades de gobierno para garantizar la efectividad del derecho reconocido a los afectados e interesados, sino como formalidades de un procedimiento, en la menor medida posible.
En general, las condiciones son adversas para la participación ciudadana en un Estado fuertemente centralizado, con importante concentración de poder en el Órgano Ejecutivo, que tradicionalmente ha promovido el desarrollo de megaproyectos. A estas condiciones hay que añadir la debilidad en las instituciones autónomas y gobiernos locales para el ejercicio de sus competencias, la falta de voluntad política para concretar los proyectos de ley de participación ciudadana y descentralización de la gestión pública, además de los obstáculos para hacer efectiva en la vía administrativa y judicial, la Ley 6 de 2002, sobre transparencia en la gestión pública y acceso a la información.
Esta realidad, junto a la nula participación ciudadana en la elaboración de políticas públicas en materia de energía, ambiente, pueblos indígenas y otras pertinentes, es la base del descontento de los pueblos indígenas por la forma en que se ejecutan o pretenden ejecutar los proyectos, el cual se añade al descontento por el fondo o la esencia de los proyectos, que implican la violación del derecho al territorio y otros derechos relacionados. En definitiva, los procesos de consulta y consentimiento no se realizan de manera efectiva en ninguna fase del proceso de planeación o ejecución de proyectos.
Esto implica, el incumplimiento de las obligaciones generales de adoptar disposiciones y adecuar el derecho, junto a otras obligaciones específicas asumidas por el Estado panameño en diversos instrumentos de derecho internacional.
Situaciones de conflicto
La concesión del proyecto hidroeléctrico Barro Blanco fue otorgada por la Autoridad Nacional de los Servicios Públicos (ASEP) en el año 2006, iniciando su construcción en el año 2011, proyectada a durar 28 meses, impactando sobre una población que ya había sido impactada por anteriores proyectos y que se había organizado y manifestado públicamente en rechazo a este tipo de iniciativas.
El movimiento comunitario contra el proyecto hidroeléctrico Barro Blanco ha sido actor durante el período de crisis entre los años 2010 y 2012, que abarca las protestas indígenas contra megaproyectos mineros e hidroeléctricos y en defensa de su autonomía comarcal.
Tras las protestas del año 2012, el proyecto Barro Blanco fue uno de los puntos del diálogo político iniciado con los acuerdos de San Lorenzo, de marzo del mismo año.
La actuación del Estado panameño hasta la fecha ha demostrado no tomar en consideración la esencia de las observaciones y recomendaciones realizadas por el Relator Especial en casos anteriores, conduciendo a la repetición de conductas violatorias de los derechos humanos.
Por ejemplo, son plenamente aplicables al caso las recomendaciones expresadas en el año 2009 por el Relator a partir del caso Chan 75, en el sentido que el proyecto había iniciado “sin que se hubiera realizado un proceso de consulta de conformidad con las normas internacionales aplicables a los procesos de consulta previa, libre e informada con los pueblos indígenas[7]” ya que “ninguna de estas comunidades fueron consultadas adecuadamente y con carácter previo a la decisión de aprobar el proyecto por parte del Estado[8]”.
Tampoco el promotor tomó en consideración, ni el Estado protegió los derechos sobre “patrones de uso y ocupación tradicional de la tierra que generan en las comunidades derechos de propiedad sobre los lugares donde actualmente se encuentran asentadas y en las áreas circundantes[9]”, además, señalaba el Relator que “los hechos parecen indicar que la respuesta policial a los manifestantes pudo haber sido mejor orientada, con miras a evitar la elevación de la tensión ya existente. Asimismo, el hecho de que la presencia policial en la zona se base en una relación contractual con la empresa puede resultar problemático[10]” recomendando que “el Estado de Panamá incorpore dentro de sus leyes un procedimiento de consulta con los pueblos indígenas que sea compatible con las normas internacionales pertinentes”. Este procedimiento debería ser elaborado “con la participación de los pueblos indígenas del país, y debería guiar al Estado en el desarrollo de futuros proyectos que afectan a los pueblos indígenas[11]”.
Recomendaba finalmente la realización de un diálogo que asegurase “el acceso a la información completa sobre el proyecto y sus impactos, así como sobre las distintas opciones disponibles. A este respecto, el Estado debería asegurar que se lleve a cabo un estudio adecuado sobre el impacto ambiental y social del proyecto, que tome en cuenta plenamente los derechos de las comunidades, sus usos de la tierra y recursos naturales, así como sus características culturales propias, dando amplia oportunidad a las comunidades afectadas para conocerlo y debatirlo públicamente[12]”.
En el año 2010 el Relator señalaba que los conflictos socioambientales que afectan a los pueblos indígenas, tomando como ejemplo el caso Chan 75 en Panamá, están vinculados “a la falta de un conocimiento suficiente por parte de las empresas sobre las responsabilidades que le atañen en relación con los derechos de los pueblos indígenas, así como del contenido de estos derechos. En muchas ocasiones, las empresas suelen argumentar que su responsabilidad se limita al cumplimiento de la legalidad vigente en los países en los que operan; sin embargo, este es un argumento evidentemente limitado y que no ofrece soluciones suficientes en aquellos casos en los que las normas existentes son insuficientes o inexistentes en relación con los estándares internacionales, o, simplemente, los pueblos indígenas afectados no son oficialmente reconocidos como tales[13]”.
También en el año 2010, el Estado panameño aceptó las recomendaciones brindadas durante el Examen Periódico Universal ante el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, algunas de las cuales se referían al tema de este informe, a saber:
1. Adoptar medidas para eliminar la discriminación contra las personas afrodescendientes y los pueblos indígenas.
2. Adoptar medidas concretas para implementar la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, incluyendo el reconocimiento del derecho a la tierra y a los recursos naturales de los pueblos indígenas de Panamá.
3. Llevar a cabo las consultas previas con las comunidades indígenas, como es requerido por las normas internacionales, en relación con todos los planes y proyectos que puedan afectarlos, en particular cuando se trata de megaproyectos, tales como presas hidroeléctricas y actividades mineras; así como sobre los planes y proyectos nacionales para reducir las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación forestal.
4. Restablecer la obligación de presentar estudios de impacto ambiental que tomen en cuenta el posible impacto sobre los derechos de las personas que viven en la zona afectada por megaproyectos, especialmente en las zonas indígenas y áreas protegidas, y que estos estudios se hagan públicos.
Sobre ninguna de estas recomendaciones, ya sean del Relator, del Consejo de Derechos Humanos de la ONU o los órganos del sistema interamericano, se han logrado avances en los últimos años, por el contrario, se multiplican y profundizan los escenarios de conflicto.
Impactos
El proyecto afecta directamente las comunidades indígenas de Quebrada Caña, Kiad y Nuevo Palomar, además de afectar otras comunidades en la parte alta y baja de la cuenca al considerar de manera integral los impactos sociales y ambientales del proyecto.
Aunque el discurso de los promotores y el gobierno insiste en negar la existencia de impactos a la población indígena y la comarca, los resultados de una misión de verificación[14] al área de conflicto realizada en septiembre de 2012 a solicitud de las comunidades afectadas y como resultado de la mesa de diálogo instalada como parte de los Acuerdos de San Lorenzo de marzo de 2012, confirman que el río es usado para la pesca de subsistencia de indígenas y no indígenas, quienes obtienen así una fuente importante de proteína, también como lugar de esparcimiento, sitio de veneración a petroglifos, como fuente de agua potable especialmente en verano cuando se reduce la disponibilidad de otras fuentes de agua y como vía de acceso y transporte de mercancía hacia otros poblados.
Además, el informe deja constancia que los bosques circundantes y dependientes del río proveen de carnes para la alimentación de la población, maderas para viviendas, muebles, pilones y botes, plantas medicinales, materias primas para la producción de artículos de uso personal y comercial, como canastos, sombreros y bolsas.
Se observaron lugares de veneración de los antepasados entre los sitios afectados, siendo la comunidad más afectada un sitio de organización y reunión de la comunidad, producto de su importancia como centro religioso, educativo y cultural del área, centro de enseñanza del idioma ngabere, su habla y escritura.
El informe reconoce que “durante las sesiones de entrevistas y conversaciones con la comunidad fue posible percibir un fuerte rechazo al desarrollo del Proyecto Hidroeléctrico Barro Blanco. Varios de los entrevistados fueron enfáticos en afirmar que ellos están acostumbrados a contar con el rio, y que no desean que este sea transformado en un lago. También quedó en evidencia una gran desinformación acerca de los posibles impactos del proyecto[15]”.
Entre las conclusiones, se verificaba que:
1. La construcción de la presa y la consecuente conformación del embalse implicará un cambio significativo en la dieta de las comunidades
2. La construcción de la presa y la consecuente conformación del embalse implicará un cambio en la calidad del paisaje y la información recopilada permite afirmar que existe un fuerte rechazo respecto a este cambio
3. Toda decisión o acción sobre el uso del río Tabasará, deberá tomar en cuenta:
a. el uso que hace del río la población de las comunidades indígenas como medio para la obtención de proteína para consumo humano, como medio de transporte, como lugar de esparcimiento y como lugar que guarda petroglifos con especial valor cultural que son objeto de veneración
b. el bosque de la ribera del río (con la biodiversidad que alberga y que le otorga su valor ecológico) y las zonas de aluviones aledañas que lo convierte en fuente de alimento y de alta productividad para cultivos de subsistencia, fuente de madera, de materia prima para la elaboración de artesanías y de plantas de uso medicinal
Las protestas se han intensificado desde diciembre de 2012 hasta la fecha, incluyendo enfrentamientos con la Policía Nacional y una posible víctima mortal, según denuncias recientes del Movimiento 10 de abril[16], provocadas por el incumplimiento de las expectativas que la población tenía en los mecanismos de diálogo y las declaraciones de autoridades ministeriales en el sentido que el proyecto se impondrá, quedando pendiente la determinación de compensaciones únicamente, contra la voluntad de las comunidades y organizaciones que piden desde su suspensión indefinida hasta su cancelación definitiva.
Dentro de este proceso se han registrado violaciones al derecho al territorio de los pueblos indígenas, el cual, en palabras de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos tiene “una importancia singular para los pueblos indígenas y tribales, porque la garantía del derecho a la propiedad territorial es una base fundamental para el desarrollo de la cultura, la vida espiritual, la integridad y la supervivencia económica de las comunidades indígenas. Es un derecho al territorio que incluye el uso y disfrute de sus derechos naturales. Se relaciona directamente, incluso como un pre-requisito, con los derechos a la existencia en condiciones dignas, a la alimentación, al agua, a la salud, a la vida, al honor, a la dignidad, a la libertad de conciencia y religión, a la libertad de asociación, a los derechos de la familia, y a la libertad de movimiento y residencia[17]”.
Se han violentado igualmente los derechos de acceso a la información sobre las políticas, leyes, planes y proyectos, a la autodeterminación, el derecho a la participación y consulta, al consentimiento previo, libre e informado sobre proyectos que afectan las condiciones de vida de los pueblos indígenas, a la libre asociación en defensa de sus intereses y derechos, a la manifestación pública y libertad de expresión, a la libertad individual, integridad personal y la vida, a la no discriminación e igualdad ante la ley, a las garantías judiciales y a la protección judicial ante la inefectividad de los recursos y las violaciones al debido proceso en los procedimientos administrativos y penales en los que han sido parte los afectados.
Podemos concluir, que el Estado ha incumplido sus obligaciones generales de respetar, proteger y cumplir derechos y el deber de adoptar las medidas de cualquier naturaleza que sean necesarias para hacer efectivos los derechos humanos y libertades fundamentales de la población, con atención especial a los pueblos indígenas, por la condición estructural de exclusión, marginación y racismo en la que han vivido y les coloca en situación de mayor vulnerabilidad frente al poder.
Nota: Este informe ha sido validado por las organizaciones y miembros de comunidades afectadas, en reunión celebrada el día 30 de marzo de 2013, en la comunidad de Cerro Pelado, áreas anexas de la Comarca Ngäbe Buglé. Por tanto, ha sido elaborado por el Colectivo Voces Ecológicas, con las observaciones del Movimiento 10 de Abril (organización comunitaria de base de afectados por el proyecto Barro Blanco), la Coordinadora para la Defensa de los Recursos Naturales y los Derechos del Pueblo Ngäbe Buglé y Campesino, las autoridades tradicionales de la comarca Ngäbe Buglé y el apoyo del Center for International Environmental Law (CIEL).
Colectivo Voces Ecológicas COVEC. Es una organización ecológica política cuyo objetivo es promover la defensa de los derechos socioambientales de las comunidades para alcanzar el desarrollo sustentable. Dirección:Vía Argentina, El Cangrejo, Ciudad de Panamá, República de Panamá. Correo electrónico:radiotemblor@gmail.com / colectivovocesecologicas@gmail.com
[1] Puede consultarse el Informe final de la Comisión de la Verdad, Panamá, 2002; junto a los Informes sobre la situación de los derechos humanos en Panamá realizados por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 1978 (disponible en http://www.cidh.org/countryrep/Panama78sp/indice.htm) y 1989 (disponible enhttp://www.cidh.org/countryrep/Panama89-sp/indice.htm)
[2] Ver Informe N° 58/09 sobre admisibilidad de la petición 12.354 “Pueblo indígena Kuna de Madungandi y Emberá de Bayano y sus miembros” (disponible en http://www.cidh.oas.org/annualrep/2009sp/Panama12354.sp.htm) e Informe N° 75/09 sobre admisibilidad de la petición 286-08 “Comunidades indígenas Ngöbe y sus miembros en el valle del río Changuinola (disponible en http://www.cidh.oas.org/annualrep/2009sp/Panama286-08.sp.htm)
[3] “Hidroeléctricas en la comarca”, en La Prensa, edición del 8 de febrero de 2012, sección Panorama, disponible en http://www.prensa.com/impreso/panorama/hidroelectricas-en-la-comarca/63465?page=4
[4] “El proyecto MDL Barro Blanco –un obstáculo para la paz” por Oscar Sogandares, Asociación Ambientalista de Chiriquí, disponible en http://carbonmarketwatch.org/es/el-proyecto-mdl-barro-blanco-obstaculo-para-la-paz-opina-1/
[6] El Decreto Ejecutivo 123 de 2009 que reglamenta el proceso, derogó el Decreto Ejecutivo 209 de 2006, el cual a su vez había derogado el Decreto Ejecutivo 59 de 2000, todos en desarrollo del capítulo II del título IV de la Ley 41 de 1998, General de Ambiente. Vale señalar que este año, el administrador general de la ANAM anunció el inicio de un proceso dirigido a la modificación del Decreto Ejecutivo 123 de 2009, tras reconocer que el proceso es un mero trámite sin efectividad para la protección del ambiente.
[7] Observaciones sobre la situación de la Comunidad Charco la Pava y otras comunidades afectadas por el Proyecto Hidroeléctrico Chan 75 (Panamá), Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya. A/HRC/12/34/Add.5 (7 de septiembre de 2009), pág. 3.
[13] Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, James Anaya. A/HRC/15/37 (19 de julio de 2010), pág. 8, párr. 30.
[14] La misión de verificación fue parte de un proceso de revisión del proceso de evaluación de impacto ambiental. La misma estuvo integrada por miembros de la comunidad, autoridades tradicionales, la empresa GENISA , el gobierno central y la ONU.
[16] “Denuncian nueva represión policial”, en La Estrella de Panamá, edición del 24 de marzo de 2013, sección Nacional, disponible en http://www.laestrella.com.pa/online/impreso/2013/03/24/denuncian-nueva-represion-policial.asp
[17] Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales: normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, 2010. Disponible en http://www.oas.org/es/cidh/indigenas/docs/pdf/Tierras-Ancestrales.ESP.pdf
